Miljøregelverket for havvind

Norge er blant de over 100 stater som i en eller annen form har grunnlovfestet vern av naturen, et godt miljø og/eller en bærekraftig utvikling. Grunnlovens § 112 uttrykker rettigheter for borgerne og tiltaksplikt for statens myndigheter, og slår fast retten til et godt miljø som en materiell rett for alle. Flere miljørettslige prinsipper kommer til uttrykk i bestemmelsen blant annet kjernepunktene i prinsippet om bærekraftig utvikling om at det er vår plikt til å verne naturressursene og miljøet av hensyn til kommende generasjoner.  

Miljørettslige prinsipper har sitt utgangspunkt i miljøpolitikken og miljøretten. De gir retning for både innholdet av nye regler og for tolkning og anvendelse av reglene. Slike prinsipper har vært viktig for utviklingen av rettsregler. Flere viktige prinsipper er tatt inn i teksten i naturmangfoldloven, og disse er ment å ha en rolle som retningslinjer for all myndighetsutøvelse som kan berøre naturmangfoldet (Bugge, 2022).  

Integrasjonsprinsippet legger til grunn at sektormyndighetene må ha kunnskap om egen påvirkning på klima og miljø, og at de forskjellige sektorene/arealene må utredes før vedtak treffes.  

Havenergilova er en sektorlov som fastsetter rammene for utnyttelse av områder for fornybar energiproduksjon til havs.

Formålet til havenergiloven er beskrevet i § 1-1:

Denne lova skal leggje til rette for utnytting av fornybare energiressursar til havs i samsvar med samfunnsmessige målsetjingar, og for at energianlegg blir planlagde, bygde og disponerte slik at omsynet til energiforsyning, miljø, tryggleik, næringsverksemd og andre interesser blir tekne vare på

Virkeområdet til loven er beskrevet i vedlegg 2.

Observasjonen er at miljø gjennomgående er et viktig element som skal tillegges vekt gjennom hele konsesjonsprosessen - fra utredning av områder til tildeling av konsesjon. Se nærmere beskrivelse av prosessen under kapittel 4.5.

Det følger av havenergiloven § 3-4 nr.5 at departementet kan gi forskrifter eller fastsette vilkår om "tiltak for å unngå eller avgrense skade eller ulempe for miljø, mangfaldet i naturen, kulturminne og annan arealbruk". Det følger av forarbeidene at begrepet ""miljø" er ei samlenemning som dekkjer alle miljøtema, under dette naturmangfald og kulturminne». Det er per i dag ikke gitt noen forskrifter i medhold av denne bestemmelsen.  

Etter havenergilovforskriften § 6 bokstav g skal det i konsekvensutredningen gis en vurdering av "kva løyver, godkjenningar eller samtykker det skal søkast om etter elles gjeldande lovgjeving".  

Utbygging av vindkraft på land reguleres av energiloven. Virkeområdet følger av energiloven § 1-1, og i henhold til andre ledd følger det at energiloven ikke gjelder på norsk sjøterritorium. Skillet mellom sjøterritoriet og indre farvann går ved grunnlinjene. Virkeområdet til energiloven er derfor ut til grunnlinjen. Utbygging av vindkraft utenfor grunnlinjen reguleres av havenergiloven⁸.  

Plan- og bygningsloven kommer til anvendelse jf. § 1-2. Det er gitt begrensninger for tiltak i pbl. § 1-3 "For anlegg for overføring eller omforming av elektrisk energi som nevnt i energiloven § 3-1 tredje ledd gjelder bare kapittel 2 og 14. " Plan- og bygningslovens virkeområde er definert i § 1, og gjelder ut til 1 nm utenfor grunnlinjen.  

Miljødirektoratet følger opp vindkraft på et overordnet nivå, og skal sikre et solid kunnskapsgrunnlag, bidra til å utvikle regelverk og forvaltningsløsninger for vindkraft til lands og til havs. 

På land er miljøforvaltningen direkte involvert i enkeltsaker gjennom statsforvalterne i det enkelte fylke, og kommunene lokalt. 

NVE og Miljødirektoratet har sammen med en rekke andre fagmyndigheter levert et felles kunnskapsgrunnlag for vindkraft på land. Oppdraget er basert på ambisjonen i stortingsmeldingen om vindkraft på land fra 2019 (Regjeringen, 2019) og den etterfølgende Stortingsbehandlingen.  

Plan- og bygningsloven kommer ikke til anvendelse på norsk sjøterritorium, og det er ikke noen tilsvarende regulering av arealbruk til havs som det er på land og i kystnære sjøområder.  

Det har likevel vært omfattende diskusjoner om forholdet mellom stat om kommune i planlegging av vindkraftanlegg på land etter energiloven og pbl. Noe som har resultert i Forslag fra Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD) og OED til endringer i energiloven og pbl. knyttet til vindkraft på land.  

Å ivareta hensyn, interesser og verdier knyttet til miljøet dreier seg for det første om å dekke menneskenes grunnbehov ved å sikre selve grunnlaget for liv og helse. Vern av naturmiljøet er også nødvendig for å sikre grunnlaget for viktig næringsvirksomhet.  

Forurensningsloven er en sektorlov, og lovens formål er angitt i § 1 første punktum. Formålsbestemmelsen vil ha rettslig betydning ved at det er naturlig å tolke de øvrige bestemmelser i lys av lovens formål. Hovedformålet er å motvirke forurensning, både nye og eksisterende (Miljøverndepartementet, 1979).

Myndighetene skal fortrinnsvis avgjøre saker ut fra og i samsvar med de retningslinjer som nevnes i forurl. § 2. Bestemmelsen får videre betydning som tolkningsmoment ved de enkelte regler i loven.

Virkeområdet til forurensningsloven er regulert i §§ 3 og 4. Det alminnelige geografiske virkeområdet er regulert i § 3, og § 4 regulerer lovens anvendelse for virksomhet på kontinentalsokkelen. I § 4 står det at reglene i denne lov gjelder "også for undersøkelser etter og utvinning og utnytting av undersjøiske naturforekomster på kontinentalsokkelen". Ifølge forarbeidene gjelder dette bare for naturforekomster på eller under havbunnen. Loven begrenser derfor her til virksomheter som opererer på eller under havbunnen, typisk olje- og gassutvinning. Fiske og ordinær skipsfart faller således utenfor bestemmelsen. Det samme vil etter vår vurdering havvind gjøre da dette ikke kan sies å falle inn under vilkåret "undersjøiske naturforekomster". Det innebærer at de begrensninger som følger av § 4 ikke vil være gjeldende for havvind.

Virkeområdet for forurensingsloven knyttet til havvind er dermed regulert i forurl. § 3. En offshore vindturbin vil omfattes av begrepet "innretning" i annet ledd nummer tre, og forurensningsloven kommer til anvendelse.  

Hva som er å anse som forurensninger er regulert i forurl § 6: 

1) tilførsel av fast stoff, væske eller gass til luft, vann eller i grunnen 

2) støy og rystelser 

3) lys og annen stråling i den utstrekning forurensningsmyndigheten bestemmer 

4) påvirkning av temperaturen 

Som er eller kan være til skade eller ulempe for miljøet. 

Det er ikke tilstrekkelig at det eks. er støy, det er også et vilkår at det er eller kan være til skade eller ulempe for miljøet.  Vindkraftutbygging til havs har begrenset potensial for alvorlig forurensning, men det kan forekomme forurensning under bygging, drift og avvikling. For havvind er det etter vår vurdering de tre første punktene som er mest aktuelle ref. kapittel tre om miljøeffekter.  

Av forurl. § 7 følger at "Ingen må ha, gjøre eller sette i verk noe som kan medføre fare for forurensing uten at det er lovlig etter §§ 8 eller 9, eller tillatt etter vedtak i medhold av § 11." 

Det er foreløpig ikke gitt noen særlige forskrifter tilknyttet havvind i medhold av § 9. Tillatelse til virksomhet som kan volde forurensning er regulert i forurl. kap. 3.  

Det følger av § 11 første ledd første setning at forurensningsmyndigheten etter søknad kan gi tillatelse til virksomhet som kan medfør forurensing. Havvind kan jf. redegjørelse over, føre til forurensning. Ansvaret for å gi tillatelser etter forurl. for havvind vil være hos Miljødirektoratet. 

Begrepet virksomhet omfatter all menneskelig aktivitet som kan medføre forurensning i strid med loven. Begrepet må altså tolkes i utvidet betydning. Havvind er å anse som virksomhet, og det må derfor etter vår vurdering som utgangspunkt søkes om tillatelse for slik virksomhet. Dersom det skal gis tillatelse, må det som hovedregel foreligge en søknad. Loven angir ingen formkrav for verken søknad eller hvordan tillatelsen skal være.  Tillatelse må innhentes når ny forurensende virksomhet skal igangsettes. Det må foretas en konkret vurdering av hvilke tillatelser som må innhentes i forbindelse med havvind som virksomhet.

I forurl. § 11 så står det i fjerde ledd første setning at "Forurensningsspørsmål skal om mulig søkes løst for større områder under ett og på grunnlag av oversiktsplaner og reguleringsplaner. " Selv om man her har tenkt på planer i henhold til pbl. så må dette prinsippet også gjelde til havs (utenfor territorialgrensen, men innenfor den økonomiske sone og på kontinentalsokkelen). En slik forståelse henger også sammen med utredningene i forarbeidene til loven.

Forurensningsloven § 12 regulerer krav til innhold i søknad, og vilkår i tillatelse er regulert i forurl. §16, og behandling av tillatelser er beskrevet i forurensingsforskriften kap. 36.  Utgangspunktet er at det må søkes om tillatelse før bygging.  

Krav om meldeplikt og konsekvensanalyser for virksomhet som kan medføre større forurensningsproblemer følger av forurl. § 13 første og annet ledd. Som tidligere nevnt er det vår vurdering at kravet etter § 13 må anses å være dekket av den omfattende KU prosessen for havvind hvor det både skal foretas en strategisk KU og en prosjektspesifikk KU. Miljødirektoratet er involvert i prosessen. Kravet til offentlig høring etter § 14 er også ivaretatt i denne prosessen.

Naturmangfoldloven gjelder som hovedregel på "norsk landterritorium, herunder innsjøer og vassdrag", og i "Norges territorialfarvann" altså sjøterritoriet og de indre farvann. Se nærmere om de ulike grensene i oversikt i vedlegg 2. Av tredje ledd følger at deler av loven også gjelder for kontinentalsokkelen og i den økonomiske sonen. Det står spesifisert at disse delene gjelder "så langt det passer". Dersom havvindanlegg plasseres i Norges territorialfarvann, altså innenfor 12 nm, gjelder loven i sin helhet jf. naturmangfoldloven § 2 første ledd. Utenfor territorialfarvannet gjelder naturmangfoldlovens bestemmelser kun "så langt de passer" jf. § 2 tredje ledd. Ordlyden "så langt de passer" er skjønnsmessig og taler for at det må foretas en konkret vurdering av om bestemmelsen "passer" på saksområdet.⁶ 

Se figur i 5.1 som illustrerer de ulike grensene i havarealet.

Både havenergiloven og forurensningsloven er rammelover og sektorlover. En rammelov, eller fullmaktslov, er en lov hvor Stortinget har delegert lovgivningsmyndighet til forvaltningen. Grunnlovens § 75 a gir Stortinget myndighet til å gi lover i Norge. Denne myndigheten kan Stortinget delegere til forvaltningen. 

Havenergiloven er en sektorlov som skal dekke fornybar energiproduksjon til havs, mens forurensingsloven er en sektorlov som skal ivareta hensynet til miljø. Forurensningsloven er således en sektorovergripende lov som gjelder innenfor alle de ulike sektorene, eks. petroleumsvirksomhet, utbygging av kraft på land osv.

Forurensningslovens utgangspunkt er at ingen har rett til å ha, gjøre eller sette i verk noe som kan forurense, uten at det har særskilt hjemmel.  

Det er flere hensyn som gjør seg gjeldende når departementet (her OED) skal vurdere om havvind skal utbygges. Av forarbeidene til forurensningsloven følger det at utgangspunktet vil være at saken først skal avgjøres etter den mest generelle lov når det gjelder forholdet mellom forurensningsloven og lover som sikter på en helhetsvurdering av tiltaket (NUT,1977 s. 27). Havenergiloven er etter vår vurdering en lov som sikter på en helhetsvurdering av tiltaket på samme måte som eks. petroleumsloven.  

Det følger av forarbeidene at "Forurensingsloven skal brukes for å oppnå en forsvarlig miljøkvalitet" (Miljøverndepartementet, 1979). Det følger videre av forarbeidene at når det er gitt tillatelse til leting eller utvinning, vil forurensningsloven bli brukt til å fastsette nærmere vilkår for at den virksomhet det er gitt prinsippgodkjenning til, kan skje på en forurensningsmessig forsvarlig måte (NUT, 1977 s.24). 

I forarbeidene blir det også lagt vekt på effektiv administrasjon i forvaltningen samt at det blir foretatt en helhetsvurdering av tiltaket fra samfunnsmessig synspunkt.  

Når et område er åpnet for virksomhet, og OED har gitt konsesjon til å etablere og starte drift av virksomhet så vil ikke forurensningsmyndigheten kunne overprøve denne avgjørelsen. Rollen til forurensningsmyndigheten vil da være å fastsette nærmere vilkår for den virksomhet som det er gitt prinsipp godkjenning til kan skje på en forurensningsmessig forsvarlig måte.  

Etter vår vurdering har Miljødirektoratet myndighet til å kunne be om søknader om tillatelse til virksomhet etter Forurensningsloven slik de finner det passer. De kan ikke overprøve beslutning om at virksomheten skal bygges, men kan stille ytterligere krav. Siden det også kan stilles vilkår i konsesjon som berører miljø, er det her en risiko for dobbeltregulering dersom ikke myndighetene samordner reguleringene.