Miljøregelverket for havvind

USA innførte egne regler for utredning av miljøkonsekvenser i 1969 (Birnie et.al., 2021). Siden har tilsvarende regler blitt innført på mange områder, både i nasjonale jurisdiksjoner og i folkeretten.²¹ Av særskilt relevans i dette tilfellet er OSPAR konvensjonen.

Miljøkonsekvensutredninger er systematiserte og faglig funderte undersøkelser av antatte miljømessige konsekvenser av menneskelige aktiviteter, og utredningene er et viktig verktøy for å legge til rette for kunnskapsbasert forvaltning. Innholdet av en utredning defineres normalt av et program (eller "scope" på engelsk) som tilpasses etter det aktuelle kunnskapsbehovet. I noen tilfeller fokuserer miljøkonsekvensutredninger på "det store bildet". Dette er typisk ved såkalte strategiske utredninger som normalt benyttes i forbindelse med etablering eller endring av mer overordnede planer og programmer. I andre tilfeller, typisk i forbindelse med et konkretutbyggingsprosjekt, vil utredningen i stedet fokusere på mer lokale, konkrete virkninger og da gjerne i større detalj.

I tillegg til å danne en del av beslutningsgrunnlaget for offentlige myndigheter, er den sentrale funksjonen ved miljøkonsekvensutredninger at informasjon om miljømessige konsekvenser av et gitt tiltak gjøres offentlig tilgjengelig. Dette er ment å sikre allmennheten mulighet for engasjement, deltakelse og forståelse i spørsmål som gjelder viktige miljøverdier

OSPAR er en juridisk bindende mellomstatlig avtale som tar for seg vern av det marine miljøet i Nordøst-Atlanteren. Konvensjonen består av 15 land, i tillegg til EU, og forplikter landene til å gjøre alle mulige tiltak for å forhindre forurensning fra menneskelige aktiviteter. Havvind er dekket av OSPAR-konvensjonen gjennom gruppen "Offshore Renewable Energy Developments (ICG-ORED)" som en del av "Environmental Impacts of Human Activities (EIHA)"-komiteen. For havvind og inkludering av miljøpositive tiltak, har det vært spesielt interessant hvordan OSPAR allerede har og kommer til å vurdere avvikling av havvindinstallasjoner.

Av betydning for landene rundt nordsjøbassenget er også EUs to direktiver med regler for konsekvensutredninger: direktiv 2011/92/EU (EIA-direktivet/prosjektdirektivet) og direktiv 2001/42/EC (SEA-direktivet/plandirektivet).

Plandirektivet retter seg mot "planer og programmer" og har som formål å sørge for "a high level of protection of the environment and to [ensure…] that, in accordance with this Directive, an environmental assessment is carried out of certain plans and programmes which are likely to have significant effects on the environment", jf. art. 1.

Prosjektdirektivet retter seg på sin side mot konkrete prosjekter som er:

"likely to have significant effects on the environment», jf. art. 1. Etter direktivets artikkel 2 skal EUs medlemsstater "adopt all measures necessary to ensure that, before development consent is given, projects likely to have significant effects on the environment by virtue, inter alia, of their nature, size or location are made subject to a requirement for development consent and an assessment with regard to their effects on the environment."

Undersøkelsestemaet i begge direktivene er knyttet til miljøvirkninger. Siden objektet for undersøkelsen er annerledes, blir også kravet til innhold i konsekvensutredningen noe ulikt. Den konkrete informasjonen som skal inkluderes er inntatt i henholdsvis plandirektivets Annex 1 og prosjektdirektivets Annex 4.

Tidspunktet for vurdering under de to direktivene er ulike, og pga. dette og at objektene for undersøkelse er ulike må utredningsplikten under begge direktiver oppfylles - utredning under det ene dekker ikke tilsvarende utredning under det andre.²²

I Danmark er EIA og SIA direktivene innarbeidet gjennom VVM- og Miljøvurderingsdirektivet, samt i miljøvurderingslovens kapittel 15.Den spesifikke prosedyren om miljøkonsekvens vurderinger er beskrevet i BEK nr. 806 (Retinsinformation, 2023a).

Grunnlaget for miljøvurdering av planer og programmer er EU’s direktiv 2001/42/EF av 27 juni 2001. Myndighetene skal gjennomføre en miljøvurdering av planer og programmer som kan få vesentlige innvirkning på miljøet. De skal også utarbeide utkast til en miljørapport.

Miljørapportens program for overvåking skal utarbeides for å identifisere uforutsette skadevirkninger på et tidlig tidspunkt og iverksette egnede utbedringstiltak.

Det skal også gjennomføres en offentlig høringsrunde tidlig i beslutningsprosessen der det gis mulighet til å gis kommentarer og stille spørsmål til utkastet til planen eller programmet og den tilhørende miljørapporten.

Deretter skal myndighetene utarbeide en endelig miljørapport med det innhold som er definert i kapittel 5 i LBK nr. 4 (Retsinformation, 2023b).

Det er nødvendig å gjennomføre en miljøkonsekvensvurdering dersom prosjektet forventes å ha en miljøpåvirkning. Så langt har det vært nødvendig å gjennomføre en miljøkonsekvensvurdering for alle de eksisterende danske havvindanleggene.

I likhet med miljøvurderinger av planer og programmer så bidrar også miljøvurderinger av konkrete prosjekter til at myndighetene kan utføre en koordinert saksbehandling. Miljørvurderinger utføres i henhold til regelverket definert i VVM-direktivet, Habitatdirektivet og/eller Fuglebeskyttelsesdirektivet. Reglene om koordinering (også omtalt som «one-stop-shop») er beskrevet i Miljøvurderingsbekendtgørelsen, ref. BEK nr. 806.

Miljøvurderingsprosessen igangsettes ved at Miljøstyrelsen inviterer offentligheten og eventuelt berørte myndigheter om å bidra med ideer og forslag. Miljøstyrelsen fastsetter en frist for høring på minimum 14 dager.

Det endelige kravet til innholdet i miljøkonsekvensrapporten blir besluttet av myndighetene. På bakgrunn av innkomne opplysninger og bemerkninger fra idefasen utarbeider Miljøstyrelsen en uttalelse om avgrensning der det beskrives detaljer om opplysninger som Byggherre skal fremlegge i miljøkonsekvensrapporten.

Med utgangspunkt i avgrensningsnotatet utarbeider Byggherre et utkast til miljøkonsekvensrapport. Rapporten skal inneholde opplysninger jf. Miljøvurderingsloven § 20 og bilag 7 samt Miljøstyrelsens avgrensningsnotat.

Etter at Miljøstyrelsen har sikret at miljøkonsekvensrapporten oppfyller kravene i § 20 og bilag 7, utarbeider styrelsen er utkast til § 25-tillatelse på bakgrunn av miljøkonsekvensrapporten.

Søknad, miljøkonsekvensrapport samt utkast til §25 tillatelse sendes på høring til berørte myndigheter, interesseorganisasjoner og partnere samt annonseres på Miljøstyrelsens hjemmeside. Høringsfrist er minimum 8 uker.

Når høringen er avsluttet, inkluderer Miljøstyrelsen resultatene fra høringen og sender tillatelsen til partshøring hos Byggherre. Høringen er i utgangspunktet 2 uker. Deretter utstedes den endelige § 25-tillatelsen. Byggherre kan da starte prosjektet.

Myndighetene kan stille vilkår for tillatelser med henblikk på å oppfylle lovens formål. Dersom prosjektet har vesentlige skadelig innvirkning på miljøet så skal myndigheten i tillatelsen stille vilkår om at byggherre skal utføre overvåking. Miljøministeren kan fastsette nærmere regler om innholdet og rapporteringskrav for miljøovervåkingen.

UK har hatt bestemmelser om konsekvensutredninger av miljø siden 1980-årene. Etterhvert ble reglene basert på EU's direktiver, og både SEA og EIA direktivene er gjennomført i engelsk rett. Disse reglene ble beholdt også etter Brexit.²³

Det er reist spørsmål ved hvor effektiv KU prosessen har vært i UK mtp. å regulere påvirkning av miljøet (GOV.UK, 2023). Miljøutredningene ("Environmental Assessments") har ofte blitt gjenstand for søksmål. Dette har forsinket flere prosjekter, men har også indirekte ført til en fordyring av prosessen. Både rammen for undersøkelser og volumet av dokumenter har økt betydelig i omfang. Miljørapportene er ofte over 1000 sider, og har dermed et volum og en kompleksitet som gjør at de for alle praktiske forhold blir utilgjengelige for store deler av publikum. Prosessen er beskrevet som konsulentdrevet, unødig kostbar og tidkrevende.

UK innførte i 2021 en ny miljølov, "Environmental Act 2021" (Legislation.gov.uk, 2021). Den introduserer blant annet krav om at regjeringen utarbeider en miljøplan (Environmental Improvement Plan, EIP) som setter rettslige bindende miljømål på kort og lang (minst 15 år) sikt (Legislation.gov.uk, 2021, section 8). Regjeringen innførte i 2018 en 25-års plan for miljøet som er "adoptert" som den første EIP (HM Government, 2018). For å følge opp og holde regjeringen ansvarlig etter planen er det opprettet et uavhengig organ Office of Environmental Protection som blant annet har som oppgave å rapportere jevnlig status til parlamentet. Environmental Act lovfester også en rekke grunnleggende miljøprinsipper som f.eks. føre-var og forurenseren betaler (HM Government, 2018 section 17).

I mars 2023 la regjeringen utkast til nye regler for miljømessige konseksekvensutredninger ut på høring.²⁴ De nye reglene legger opp til å helt ut erstatte det EU-baserte SEA og EIA med et nytt system basert på såkalte "Environmental Output Reports" (EOR). EOR er ment å bli et mer effektivt system og målet er å unngå noe av problematikken knyttet til dagens praktisering av EIA's. Særlig ønsker man å unngå duplisering av arbeid, forbedre tilgangen til og bruk av data samt redusere kompleksiteten.²⁵

Det er ennå ikke avklart hvordan detaljene i det nye EOR baserte systemet for miljøvurderinger skal bli, men det som så langt er presentert peker i retning av et system som er i større grad forhåndsdefinert med mer eller mindre faste kategorier for hvilke type virkninger som skal undersøkes (riktignok avhengig av relevans for det enkelte prosjekt). Kategoriene vil kobles direkte til regjeringens 25-års miljøplan og målet er at man ved å forbedre datainnsamlingen (inkl. forbedre datakvalieten) kan få til et bedre samspill mellom regjeringens langsiktige plan og de enkelte miljørapporteringene. Dette vil også gjøre det mulig å følge fremgangen i miljøplanen med fortløpende informasjonsinnhenting.²⁶

Det er knyttet spenning til detaljene i det nye systemet. Noen er bekymret for at det blir lagt for stor vekt på effektivitet og at dette kan skade miljøarbeidet. Andre møter dette med betydelig entusiasme særlig pga. mulighetene av å kunne etablere et mer effektivt og treffende system som henger sammen fra mål via middel til faktisk virkning.

Grunnloven §112 andre avsnitt stiller et generelt krav om anvendelse av utredning av miljøkonsekvenser:

«Borgerne har rett til kunnskap om naturmiljøets tilstand og om virkningene av planlagte og iverksatte inngrep i naturen, slik at de kan ivareta den rett de har etter foregående ledd.»

Mer detaljerte regler om konsekvensutredning for miljø finnes flere steder i lovverket, blant annet i petroleumsloven og kontinentalsokkelloven. EU's plan- og prosjektdirektiv får begge anvendelse for disse lovene, med den virkning at EU-domstolens tolkninger av direktivenes innhold også gjelder som norsk rett innenfor de relevante områdene (Schütz et.al.,2023 s. 111).

Når det gjelder havenergilova, som er sektorlov for havvind utenfor 12nm, så er det noe uklart i hvilken grad plan- og prosjektdirektivene får anvendelse. Forarbeidene uttaler for det første at havenergilovas regler om konsekvensutredning skal "innanfor verkeområdet av EØS-avtala, ta vare på Noregs plikter etter rådsdirektiv 2001/42/EØF om vurderingar av verknader av bestemte planar og program og rådsdirektiv 85/337/EØF jf. 97/11/EF om vurderingar av miljøverknader av visse offentlege og private prosjekt" (Nærings- og energidepartementet, 1995). Siden norske myndigheters standpunkt er at EØS-avtalen ikke får anvendelse utover territorialfarvannet blir den naturlige konklusjonen av denne avgrensningen at direktivene heller ikke får anvendelse i Norges økonomiske sone eller på sokkelen (OED, 2008, punkt 11.6.3).

Samtidig skriver departementet to avsnitt lenger ned:

"Departementet viser ellers til at både forslaget og plan- og bygningsloven kapittel 14 føreset å ta vare på Noregs plikter etter dei to direktiva om konsekvensutgreiingar. Dei materielle krava til utgreiingar er føresett å vere dei same etter dei to lovverka."

Olje- og energidepartementet (2008-2009)

Plan- og bygningsloven kapittel 14 gjelder blant annet konsekvensutredning av planer etter naturmangfoldsloven, og gjennomfører begge EUs KU-direktiver (Kommunal- og distriksdepartementet, 2020). At de "materielle krava til utgreiingar" er forutsatt å være de samme i Pbl. og forslaget til havenergilova må innebære at også EU-domstolens utvikling får anvendelse.

KLD og OED ser også ut til å mene at både EIA og SEA direktivet gjelder også under havenergilova. Det vises til departementenes høringsnotat til energiloven hvor det heter om begge direktivene at de er "gjennomført i Norge gjennom bestemmelser om konsekvensutredning i […] havenergiregelverket…" (Kommunal- og distriksdepartementet, 2023).

Begrunnelsen for å ha egne regler for konsekvensutredning i havenergilova, og ikke gjennomføre KU-direktivene direkte, synes å være et behov for å "sjå utgreiingane på dei ulike planleggings- og søknadsstadia i samanheng". Det er uklart for oss hvorfor dette er annerledes under petroleumsloven og havbunnsmineralloven.

I henhold til havenergiloven § 2-2 annet ledd skal det utføres en strategisk konsekvensutredning før et område kan åpnes. I bestemmelsens annet ledd annen setning så kommer det klart fra at konsekvensutredningen skal inkludere vurderinger av miljømessige og samfunnsmessige konsekvenser, men det er eller gitt lite føringer for innhold.

Før det søkes om konsesjon skal det henhold til havenergiloven § 4-1 jf. havenergilovforskriften § 3 legges fram et prosjektspesifikt utredningsprogram (meldingsfasen). Krav til innholdet i denne er beskrevet i havenergilovforskriften § 4. I henhold til første ledd bokstav a skal utredningsprogrammet inneholde en beskrivelse av  

Miljø er en del av utredningsprogrammet. Utredningsprogrammet skal sendes på høring jf. tredje ledd. Høringen skal sikre at alle relevante interessenter skal få komme med kommentarer til programmet som er lagt fram. I forbindelse med fastsettelse av utredningsprogrammet, har OED poengtert at departementet kan stille krav til for eksempel varighet av miljøundersøkelser. "Vi oppfordrer til at fastsettelsen av programmet aktivt brukes til forventningsavklaringer rundt viktige miljøspørsmål som f.eks. krav til forundersøkelser, krav til forurensning, krav til miljøovervåkning, og lignende. Vi oppfordrer også miljømyndighetene til å bruke høringen av programmet aktivt, for å på den måten bedre forutberegneligheten for søker, og sikre en sterkere konsekvensutredningsprosess hvor en sikrer at alle relevante temaer blir behandlet" (OED, 2023).  

Tiltakshaver må oppfylle visse krav for å kunne utføre virksomhet i tråd med havenergiloven. Det følger av havenergiloven § 2-3 tredje ledd at en søker må oppfylle krav til helse, miljø og sikkerhet.  

Etter utredningsprogrammet er framlagt skal det utføres en prosjektspesifikk konsekvensutredning jf. havenergiloven § 3-1 jf. § 2-3 fjerde ledd. Krav til innholdet i denne er regulert i havenergilovforskriften § 6. Det er satt spesifikke minimums krav til innhold i tredje og fjerde ledd. 

Av dette følger at det er en omfattende vurdering av påvirkning på klima og miljø i den prosjektspesifikke konsekvensutredningen. Behovet for konsekvensutredning i henhold til forurensningsloven § 13 må etter vår vurdering være dekket av den omfattende utredningen både i åpning av areal og i etterkant både i utredningsprogrammet og i konsekvensutredningen. Etter konsekvensutredningen er godkjent er det krav om at tiltakshaver sender inn detaljplan jf. havenergiloven §§ 3-1 og 3-2.  

Fra forarbeidene til havenergiloven s. 38 følger det at: 

"I søknadsprosessen må dei forholda som ikkje er konsekvensutgreidde som ledd i opning av areal, utgreiast. I nokre tilfelle kan ein tenkje seg at konsekvensutgreiing ved opning av areal har avdekt alle vesentlege forhold av betyding for vurderinga av om utbygging i ei aller anna form er akseptabelt innanfor det opna området. Om så er tilfelle kan delar av den prosjektspesifikke konsekvensutgreiinga utsetjast til detaljplanlegginga, då dei mest vesentlege anleggstekniske forholda er kjende. Dette er særleg aktuelt i ein situasjon der det er venta fleire søknader innan det same opna området og det ikkje er rasjonelt at alle aktørane gjennomfører til dels likelydande utgreiingar i søknadsfasen. Fleire høyringspartar til havenergilova peiker på at nytten av dei føregåande konsekvensutgreiingane og opninga av areal føreset at dei mest vesentlege forholda er utgreidde og avklarte ved opning. Det nærare forholdet mellom konsekvensutgreiingar på dei ulike stadia må likevel avklarast i prosessen med opning av areal for søknader, ut frå kunnskapsstatus på det tidspunktet." 

Av dette følger at kunnskapsstatus vil øke etter hvert som flere havvindanlegg blir utbygd. Det vil være hensiktsmessig å bygge på den erfaringen man har, og unngå dobbel kartlegging. Dette er også i samsvar med et risikobasert og funksjonelt regelverk. 

Kunnskap om de miljømessige virkningene av menneskelig aktivitet er grunnlaget for forsvarlig forvaltning av havområdene. Miljøkonsekvensutredninger tjener en viktig funksjon blant annet i å sikre et godt kunnskapsgrunnlag. Utredningene er også viktige i forhold til andre miljørettslige prinsipper som føre-var prinsippet og integrasjonsprinsippet. De er også svært viktige prosesser for å sikre medvirkning av berørte interessenter, gjennomføre gode risikovurderinger som identifiserer kompenserende tiltak med videre.

I noen andre land tar myndighetene et større ansvar for konsekvensutredninger utover det som gjøres i Norge der myndighetene gjennomfører strategiske konsekvensutredninger i forbindelse med åpning av områder for havvind. Dette gjelder for eksempel Nederland, som ikke er dekket i denne studien. Her tar staten selv ansvar for gjennomføringen av miljøkonsekvensutredninger. UK ser også på endringer i sitt system for EIA og den nye modellen med Environmental Outcome Reports drar i retning av en mer statlig styrt prosess. Mer statsstyrte prosesser begrunnes med økt effektivitet/tempo i prosessene. Hvilken betydning dette har fra et miljøperspektiv er ikke klart.

Som havvindaktør er forutsigbarhet i forvaltningsprosesser av stor betydning. Usikkerhet knyttet til krav og omfang gir risiko for forsinkelse i tid og økning i kostnader. Konsekvensutredning av miljø er en avgjørende forutsetning for å komme videre i en konsesjonsprosess.

Som pekt på ovenfor er det uklarhet i det norske regelverket for om EUs regelverk (og ikke minst regelverksutvikling på dette område) kommer til anvendelse under havenergilova. På den ene siden forutsetter forarbeidene til havenergilova at konsekvensutredningen etter havenergilova skal tilfredsstille kravene i plandirektivet, prosjektdirektivet og OSPAR sine retningslinjer for vurdering av miljøvirkninger av vindkraft til havs. Samtidig får direktivene ikke direkte anvendelse. Hvordan dette skal forstås i et konkret tilfelle hvor det er spørsmål om EU-domstolens rettsutvikling skal få anvendelse på havvind i Norge er ikke klart.²⁷

En avklaring av dette spørsmålet ville skape større forutsigbarhet for næringen samtidig som det ville være et bidrag i å sikre myndighetene best mulig kunnskapsgrunnlag.